Conflitto sociale legale/Casse previdenziali D.Lgs. 509-1994

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Il decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509[1] in materia di "Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza.", è una legge dello Stato Italiano che riorganizza alcuni enti previdenziali.

È una Decreto Legislativo che ha determinato la trasformazione di enti previdenziali pubblici ossia pubbliche amministrazioni con personalità giuridica pubblica in enti ossia associazioni o fondazioni con personalità giuridica privata che svolgono l'attività istituzionale di pubbliche amministrazioni per il perseguimento di un interesse pubblico.

Tale innovazione è solo di carattere gestionale in quanto i nuovi enti svolgono lo stesso servizio pubblico che prima svolgevano come pubbliche amministrazioni e pertanto l'attività istituzionale che svolgono rientra nel perimetro delle pubbliche amministrazioni che concorrono al conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche e quindi al deficit dello Stato.

Le casse operano quindi nel rispetto della teoria costituzionale nel diritto della previdenza sociale imponendo la tassazione ed erogando un servizio pubblico che consiste nella gestione di un sistema pensionistico pubblico in Italia ossia di un sistema pensionistico pubblico a redistribuzione dei tributi.

Ciò significa che non attuano il principio del bilancio in cassa chiusa e che le prestazioni previdenziali, non avendo un patrimonio di previdenza non sono garantite dall'istituto bensì dallo Stato italiano come lo sono tutte le altre amministrazioni pubbliche.

Ciò è stato confermato dalla sentenza della Corte di Cassazione del 13 novembre 2014 n. 24221.[2]

Cenni storici[modifica | modifica sorgente]

Il D.Lgs. 509/1994 venne approvato durante il primo governo Berlusconi|, con Clemente Mastella Ministro del Lavoro e della previdenza sociale, Lamberto Dini ministro del tesoro e Giuliano Urbani Ministro per la funzione pubblica, appena 50 giorni dopo l'insediamento del governo. Il D.Lgs. 509/1994 venne approvato in attuazione della legge delega contenuta all'art. 1 comma 32 e 33 della L. 537 del 24/12/1993 approvata dal governo Ciampi, il primo governo tecnico della storia repubblicana e ultimo governo della prima repubblica, con esponenti dei seguenti partiti: DC, PSI, PDS, PLI, PSDI, FdV, PRI anche se il giorno dopo il giuramento del governo PDS e FdV ritirarono i propri ministri, a causa della mancata concessione da parte del parlamento dell'autorizzazione a procedere contro Bettino Craxi, che furono sostituiti da personalità indipendenti. Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale l'esponente del PSI Gino Giugni.

Quindi il D.Lgs. 509/1994 fu emanato a seguito della crisi politico-finanziaria su suggerimento di un governo tecnico.

Dopo 18 anni, la storia si ripete se le stesse casse sono oggetto di attenzione del governo Monti che attraverso la riforma Fornero art. 24 c. 24 impone un totale cambiamento di rotta con l'introduzione del metodo di calcolo contributivo a capitalizzazione simulata sulla crescita.

Con ciò di fatto si sanciva il fallimento del primo ventennio di gestione che nulla aveva cambiato nell'impostazione finanziaria delle casse.

La legge delega art.1 c.32 p. 4 L.537/1993[modifica | modifica sorgente]

LEGGE 24 dicembre 1993, n. 537 Interventi correttivi di finanza pubblica. (GU n.303 del 28-12-1993 - Suppl. Ordinario n. 121 ) note: Entrata in vigore della legge: 1-1-1994

Art. 1.

Organizzazione della pubblica amministrazione


32. Il Governo e' delegato ad emanare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o piu' decreti legislativi diretti a riordinare o sopprimere enti pubblici di previdenza e assistenza.

33. Nell'emanazione dei decreti legislativi di cui al comma 32 il Governo si atterra' ai seguenti principi e criteri direttivi, nonché a quelli contenuti nella legge 7 agosto 1990, n. 241, e nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni:

a) eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali prodotte dalla complessiva riduzione degli enti, anche mediante:

1) la fusione di enti che esercitano funzioni previdenziali o in materia infortunistica, relativamente a categorie di personale coincidenti ovvero omogenee, con particolare riferimento alle Casse marittime;

2) l'incorporazione delle funzioni in materia di previdenza e assistenza, secondo le rispettive competenze, in enti similari già esistenti;

3) l'incorporazione delle funzioni in materia di infortunistica nell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL);

4) l'esclusione dalle operazioni di fusione e di incorporazione degli enti pubblici di previdenza e assistenza che non usufruiscono di finanziamenti pubblici o altri ausili pubblici di carattere finanziario e la privatizzazione degli enti stessi, nelle forme dell'associazione o della fondazione, con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, ferme restandone le finalità istitutive e l'obbligatoria iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti;

5) il risanamento degli enti che presentano disavanzo finanziario, attraverso:

5.1) l'alienazione del patrimonio immobiliare di ciascun ente;

5.2) provvedimenti correttivi delle contribuzioni;

5.3) misure dirette a realizzare economie di gestione e un rapporto equilibrato tra contributi e prestazioni previdenziali;

b) distinzione fra organi di indirizzo generale e organi di gestione;

c) eliminazione delle duplicazioni dei trattamenti pensionistici, con esclusione delle pensioni di reversibilita', fatti comunque salvi i diritti acquisiti;

d) limitazione dei benefici a coloro che effettivamente esercitano le professioni considerate;

e) eliminazione a parita' di spesa delle sperequazioni fra le categorie nel trattamento previdenziale;

f) soppressione degli enti.

......

La lettura del solo punto 4 del comma 32 dell'art. 1 al di fuori del contesto della legge ha portato negli ultimi 20 anni ad interpretazioni fantasiose del diritto pubblico.

In primo luogo la legge riguarda l'organizzazione della pubblica amministrazione che è fatta di amministrazioni pubbliche.

Come in molti casi, l'amministrazione pubblica può assumere la personalità giuridica di diritto pubblico ed allora è un ente pubblico oppure può assumere la personalità giuridica di diritto privato come ad esempio l'ANAS che nel tempo è diventata una s.p.a. ma avendo come socio unico il Ministero dell'Economia e delle Finanze è naturalmente ricompresa nel perimetro delle Pubbliche amministrazioni.

Il senso della personalità giuridica è quello di far conseguire all'ente l'autonomia patrimoniale perfetta ed agevolarlo nella gestione amministrativa ma tali amministrazioni pubbliche sono sempre vincolate ai finanziamenti che ricevono dallo Stato nell'ambito della contabilità finanziaria legata al bilancio dello Stato.

Pensare che la pubblica amministrazione si svolga con enti (fondazioni o associazioni) con personalità giuridica privata non significa che sono privati.

Privatizzare un bene pubblico significa venderlo ad un privato. Nel caso delle casse di previdenza dei liberi professionisti la trasformazione da ente pubblico con personalità giuridica pubblica in ente con personalità giuridica privata non è stata conseguenza di una vendita. Anche perché in quella fase tali enti erano pieni di debiti pensionistici latenti e nessuno avrebbe avuto interesse nell'acquisire tale attività.

Come riconosciuto ampiamente nella giurisdizione, i contributi obbligatori per le assicurazioni obbligatorie sono imposte|, pertanto l'ausilio finanziario dello Stato è insito nell'obbligo di contribuzione (teoria costituzionale nel diritto della previdenza sociale).

Quando la legge delega parla di esclusione dalle operazioni di fusione e di incorporazione di enti pubblici di previdenza e assistenza che non usufruiscono di finanziamenti pubblici o altri ausili pubblici di carattere finanziario era per indicare quali enti potevano assumere la personalità giuridica privata ossia gli enti che non avevano trasferimenti diretti dallo Stato, ferme restandone le finalità istitutive e l'obbligatoria iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti.

Quindi la legge delega è chiara ed univoca ossia la pubblica amministrazione dei liberi professionisti assume una diversa personalità giuridica, ma sempre amministrazione pubblica resta.

La sentenza del Consiglio di Stato del 28 novembre 2012 n. 6014 e del TAR n. 300034/2010[modifica | modifica sorgente]

La sentenza ha ribadito i contenuti della legge delega.

La sentenza[3] confermato l'elenco delle pubbliche amministrazioni redatto dall'ISTAT che pertanto sono inserite nel conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche. Ciò conferma che questi enti amministrano delle spese pubbliche|. Già la precedente sentenza del TAR 30034/2010 del 4 agosto 2010 evidenziava la contraddizione tra la personalità giuridica privata degli enti trasformati ai sensi del D.Lgs 509/1994 con il fatto che non dovrebbero usufruire di finanziamenti dello Stato quando usufruiscono dell'imposizione fiscale conseguente ai contributi previdenziali obbligatori.[4]

La sentenza del Consiglio di Stato del 1 ottobre 2014 n. 4882/2014[modifica | modifica sorgente]

La sentenza 4882/2014[5] confermava la precedente sentenza del Consiglio di Stato del 28 novembre 2012 n. 6014 e ribadiva che Come ha rilevato questo Consiglio di Stato (sez. VI, 28 novembre 2012, n. 6014), la trasformazione operata dal d.lgs. n. 509 del 1994 ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all'interesse pubblico: è a tale attività, e alla connessa rilevanza, che si correlano il potere di ingerenza e di vigilanza ministeriale e il controllo della Corte dei conti, anche in considerazione che il finanziamento connesso con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali, insieme alla obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione, garantiti agli enti previdenziali privatizzati dall'art. 1 comma 3 del predetto decreto legislativo, valgono a configurare un sistema di finanziamento pubblico, sia pure indiretto e mediato attraverso risorse comunque distolte dal cumulo di quelle destinate a fini generali. È quindi l’attività degli enti previdenziali privatizzati ad avere rilievo pubblicistico: ma tale conclusione non impinge sulla natura della loro personalità giuridica, che il d.lgs. n. 509 attrae inequivocabilmente nella sfera privatistica. La vendita del patrimonio immobiliare rientra nella sfera di capacità propria della persona giuridica privata e non ha attinenza con l’attività previdenziale in forza della quale alla Cassa è riconosciuto rilevo pubblicistico: è quindi evidente l’errore del Tar che ha negato la personalità di diritto privato in capo alla Cnpr, senza distinguere tra attività di rilievo pubblicistico e capacità di diritto privato. A tanto si deve aggiungere, più in generale, che anche i soggetti inequivocabilmente pubblici hanno capacità di diritto privato, e possono agire quali soggetti dotati di personalità giuridica privata: la qualità del soggetto agente non è, quindi, di per sé indice dell’esplicazione dell’una, piuttosto che dell’altra, capacità e personalità giuridica.

La sentenza ha chiarito gli equivoci ventennali sulla distinzione tra attività pubblicistica e natura giuridica dell'ente.

Dove dice che "la trasformazione operata dal d.lgs. n. 509 del 1994 ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all'interesse pubblico" significa il sistema pensionistico pubblico gestito dal precedente ente pubblico prima della trasformazione, è rimasto tale e quale con le stesse prerogative e gli stessi controlli e le stesse finalità.

Quindi il patrimonio dell'ente è ancora un patrimonio pubblico derivante dall'accumulazione delle imposte fatte pagare agli obbligati per legge.

Per tale motivo quindi, l'attività pubblica che svolgono rientra pienamente nel bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche (conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche) e sono vincolate complessivamente al rispetto del deficit dello Stato stabilito dal patto di stabilità e crescita.

Non c'è alcuna capitalizzazione o conto associato agli iscritti. Il patrimonio dell'associazione o della fondazione deve essere gestito secondo le regole fondamentali precedenti alla privatizzazione, regole che appartengono al diritto pubblico e che quindi non hanno alcuna attinenza con il diritto privato e la proprietà privata.

Come un ente pubblico ha capacità giuridica di diritto privato, una associazione o fondazione con persona giuridica di diritto privato ma sempre amministrazione pubblica, svolge una attività pubblicistica ossia regolata dal diritto pubblico come è la gestione di un sistema pensionistico pubblico in Italia finanziato con l'imposizione fiscale (contributi obbligatori per le assicurazioni obbligatorie), che fornisce le prestazioni secondo uno schema pensionistico con formula delle rendite predefinita e che è gestito come un sistema pensionistico senza patrimonio di previdenza.

Esempio di applicazione della sentenza[modifica | modifica sorgente]

La sentenza fa chiarezza sulla differenza tra attività istituzionale di carattere pubblicistico e qualità ovvero capacità e personalità giuridica.

Un caso semplice è l'attività di riscossione delle imposte che prima era svolta direttamente dall'Agenzia delle Entrate. Quindi era una attività istituzionale di svolgimento di un pubblico servizio fatta da un ente pubblico secondo norme di diritto pubblico.

Nel caso in cui il servizio sia affidato ad una società con persona giuridica privata, non cambia il tipo di attività istituzionale e la normativa di diritto pubblico che regola il servizio, ma cambia solo l'operatore del servizio che comunque non diventerà proprietario degli incassi.

Per gli enti previdenziali privatizzati, la gestione del servizio pensionistico pubblico resta immutata in quanto regolate comunque da norme di diritto pubblico.

I contributi previdenziali riscossi, anche se assunti nel patrimonio netto dell'associazione o della fondazione, sono di fatto sempre legati al servizio pubblico come lo erano prima della privatizzazione quando il patrimonio era legato all'ente pubblico.

Tale patrimonio è quindi strumentale alla fornitura del servizio secondo le leggi di diritto pubblico approvate dallo Stato.

Il sistema pensionistico pubblico in Italia gestito prima da un ente previdenziale pubblico, resta esattamente lo stesso anche se gestito da una associazione o fondazione e non diventa un sistema pensionistico privato gestito attraverso un fondo pensione, una assicurazione o una banca.

La sentenza del TAR Lazio 07428/2014 REG.PROV.COLL[modifica | modifica sorgente]

Anche il TAR Lazio ha affermato con la sentenza N. 07428/2014 REG.PROV.COLL[6], seguita dall'avvocato dell'Unione sindacale di base, che gli immobili di proprietà delle casse di previdenza di cui al D.Lgs. 509/1994 sono immobili pubblici.[7]

Aspetti salienti della norma[modifica | modifica sorgente]

Art. 1[modifica | modifica sorgente]

"1. Gli enti di cui all'elenco A allegato al presente decreto legislativo sono trasformati, a decorrere dal 1 gennaio 1995, in associazioni o in fondazioni con deliberazione dei competenti organi di ciascuno di essi, adottata a maggioranza qualificata dei due terzi dei propri componenti, a condizione che non usufruiscano di finanziamenti pubblici o altri ausili pubblici di carattere finanziario."

L'art. 1 comma 1 della legge prevede la trasformazione in associazioni o fondazioni le casse di previdenza elencate dalla norma. La condizione affinché possa avvenire tale trasformazione è che non usufruiscano di finanziamenti pubblici o altri ausili pubblici di carattere finanziario..

Di norma, tali enti hanno continuato a comportarsi da enti impositori, sia nei confronti degli iscritti con il contributo soggettivo che dei committenti delle categorie individuate dalla legge con il contributo integrativo.

Entrambe sono imposte, nel primo caso diretta, nel secondo caso indiretta.

Tale situazione è totalmente ignorata nella gestione degli enti trasformati che non considerano la riscossione di tali imposte un ausilio pubblico di carattere finanziario.

Essi infatti intendono per finanziamenti pubblici solo i trasferimenti diretti dalla fiscalità generale.

Critica alle limitazioni imposte dall'art. 1 della L. 509/1994[modifica | modifica sorgente]

I sistemi pensionistici pubblici| in tutto il mondo prevedono, nel caso di sistema pensionistico senza patrimonio di previdenza sono finanziati con la tassazione in toto, quindi vi è una contraddizione totale nella impostazione della legge.

Ma il divieto di trasferimenti dalla fiscalità generale viene a cadere all'interno del modello previdenziale corporativo fascista adottato per le casse trasformate ai sensi del D.Lgs. 509/1994.

Infatti, alla penalizzazione derivante dai mancati trasferimenti dallo Stato centrale, per gli iscritti a tali forme obbligatorie di previdenza si aggiunge la penalizzazione di dover comunque contribuire alla fiscalità generale che comunque integra la previdenza dei lavoratori dipendenti.

Ciò non avviene nei sistemi pensionistici pubblici che applicano il modello previdenziale universale come ad esempio in Svizzera.

Critica alla forma giuridica di associazione[modifica | modifica sorgente]

Per definizione, l'associazione| è una persona giuridica privata che prevede la libertà degli associati di iscriversi o di cancellarsi dall'associazione in base all'art. 18 della Costituzione.

Nelle associazioni costituite ai sensi del D.Lgs. 509/1994, l'iscrizione è obbligatoria, andando quindi in contrasto sia con la Costituzione che con la normativa specifica del Codice Civile.

Tale forma giuridica è anche in contrasto con l'art. 20 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo| che recita "Ogni individuo ha diritto alla libertà di riunione e di associazione pacifica. Nessuno può essere costretto a far parte di un'associazione.

La gestione finanziaria della casse D.Lgs. 509/1994[modifica | modifica sorgente]

Le casse, pur mantenendo l'autonomia gestionale, non hanno adottato o cercato di adottare la gestione con il principio della capitalizzazione integrale o almeno parziale.

Non hanno quindi implementato la gestione creando un patrimonio di previdenza per la copertura degli impegni nei confronti degli attivi e dei beneficiari, verificati con bilancio tecnico attuariale secondo il principio del bilancio in cassa chiusa.

La gestione si è limitata ad una "navigazione a vista" nel rispetto di vincoli minimi come la creazione di un patrimonio superiore a 5 volte le prestazioni previdenziali quale riserva legale.

Tali parametri per alcune casse con demografia stabile, sono sicuramente risultati sufficienti, ma la maggioranza delle casse ha avuto ampie oscillazioni che non sono state debitamente affrontate dal punto di vista finanziario.

In alcuni casi si è infatti mantenuto un generoso metodo di calcolo retributivo grazie alla funzione di trasferimento di risorse svolto dalla riserva legale.

Il patrimonio anziché essere una aliquota di patrimonio di previdenza o di risparmio previdenziale viene gestito come una riserva per attuare la spoliazione legale in quanto agli attivi si lascia un debito pubblico implicito da chiedere ai nuovi iscritti anziché delle coperture esigibili per gli impegni assunti.

Gli effetti di venti anni di gestione con il modello previdenziale corporativo fascista[modifica | modifica sorgente]

Quindi dopo 20 anni dalla trasformazione delle casse in enti con persona giuridica privata, in Italia inizia a maturare, soprattutto dopo la riforma delle pensioni Fornero, la necessità di chiudere tali enti e farli confluire in INPS, seguendo il percorso fatto nelle riforme previdenziali| degli ultimi venti anni che ha portato tale ente a gestire oltre il 95% delle posizioni previdenziali in Italia, dal 2011 accorpando anche l'INPDAP.

Pertanto, si poteva constatare che la gestione di queste casse secondo il modello previdenziale corporativo fascista negli ultimi 20 anni era in alcuni casi es. Inarcassa, CNPADC, INPGI ecc. servita solo alla creazione di consistenti debiti previdenziali latenti| sfruttando le carenze legislative sulla definizione del limite di sostenibilità finanziaria della gestione di forme di previdenza obbligatorie e nell'assenza della definizione della adeguatezza della prestazione pensionistica.

Mantenendo tale assetto distinto per alcune corporazioni di lavoratori, si creavano quindi i presupposti per l'amplificazione del conflitto intergenerazionale attraverso l'istituzionalizzazione del furto intergenerazionale.

La posizione dei partiti politici sull'assetto delle casse[modifica | modifica sorgente]

Nel 2014 solo il Movimento Cinque Stelle si era chiaramente espresso per la chiusura delle Casse di previdenza trasformate ai sensi del D.Lgs. 509/1994.

Note[modifica | modifica sorgente]

  1. D.Lgs.509/1994
  2. Sentenza Corte di Cassazione n. 24221 del 13/11/2014, teleconsul.it. URL consultato il 13 novembre 2014.
  3. SentenzaConsiglioStato28/11/2012
  4. SentenzaTAR30034/2010, Ci si deve mettere d’accordo una volta per tutte sulla natura dell’Ente previdenziale privato perché non lo si può far nascere privato perché privo di finanziamenti pubblici, diretti o indiretti, e poi dalla obbligatorietà della contribuzione e dalla natura solidale di parte di essa, condizioni già previste alla nascita, riportarlo nell’alveo degli organismi pubblici del legislatore comunitario.
  5. sentenza del Consiglio di Stato del 1 ottobre 2014 n. 4882/2014 (XML), in Corte dei Conti.
    «A tanto si deve aggiungere, più in generale, che anche i soggetti inequivocabilmente pubblici hanno capacità di diritto privato, e possono agire quali soggetti dotati di personalità giuridica privata: la qualità del soggetto agente non è, quindi, di per sé indice dell’esplicazione dell’una, piuttosto che dell’altra, capacità e personalità giuridica.».
  6. Sentenza del TAR Lazio N. 07428/2014 REG.PROV.COLL (PDF), asia.usb.it.
    «Orbene giova evidenziare, in relazione alla menzionata CNPR, a fronte della sua avvenuta trasformazione in associazione, ex D.Lgs. n.509 del 1994 ..... che trattasi di soggetto di natura sostanzialmente pubblica (cfr. Cons. Stato, VI, n.6014 del 2012).».
  7. STORICA SENTENZA DEL TAR DEL LAZIO: GLI ENTI PREVIDENZIALI SONO TUTTI PUBBLICI! E' FINITA LA SPECULAZIONE IMMOBILIARE A DANNO DEGLI INQUILINI!, asia.usb.it.
    «In tale causa qualche mese fa era pure intervenuto il Consiglio di Stato con l'Ordinanza n.103 del 2014 sez VI con cui diceva a chiare lettere che le casse previdenziali ex privatizzate sono PUBBLICHE e la privatizzazione ha inciso sull'organizzazione ma non sulla funzione che rimane pubblica!».

Bibliografia[modifica | modifica sorgente]

Leggi[modifica | modifica sorgente]

  • Decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, in materia di "Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza."
  • Legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di "Interventi correttivi di finanza pubblica."

News[modifica | modifica sorgente]

Sentenze[modifica | modifica sorgente]

Altri progetti[modifica | modifica sorgente]

Casse di previdenza dei liberi professionisti

6 - Spoliazione legale (indice)

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